粮食是最基本的民生之需，是一个国家稳定和发展的重要战略物资。对于我国这样一个人口众多、土地资源又相对紧张的发展中大国来说，扛稳粮食安全这个重任，把饭碗牢牢端在自己手上，确保重要农产品特别是粮食供给，具有十分重要的意义。

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近年来，在中央和各级部门的高度重视下，我国的粮食生产持续保持良好发展势头，粮食总产量连续7年稳定在1.3万亿斤以上，很好地发挥了“压舱石”、“稳定器”的作用。“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。”我们必须清醒地认识到，新常态下我国粮食安全形势依然严峻，尤其在当前粮食生产的数量安全压力越来越大、质量安全问题越来越突出，资源环境要素绷得越来越紧，结构性矛盾日益凸显，农民持续增收压力进一步加大的背景下，保障国家粮食安全的任务比以往更加艰巨，必须引起高度重视。

一、扛稳粮食安全面临的主要问题

（一）耕地面积减少和耕地质量下降并存，使粮食生产面临的资源约束更加突出

耕地是保障国家粮食安全的资源基础。近年来由于建设用地占用耕地较多，退耕还林还草、保护生态环境以及农业产业结构调整，再加上各地规划、新建开发区等原因，我国粮食可耕作面积呈逐年下降趋势。

第二次全国土地调查显示，2009年底我国耕地面积为13538.46万公顷，然而截至2016年末，全国耕地面积为13495.66万公顷，7年间净减少耕地面积达42.8万公顷。在耕地资源总量不足的同时，耕地质量也呈不断下降的趋势。原国土资源部2018年发布的全国耕地质量等别结果显示，我国中、低等耕地面积比例分别为52.72% 和17.79% ，实际面积14.23 亿公顷；耕地后备资源总面积约8000万公顷，其中集中连片的耕地后备资源仅2800多万公顷，中、低等耕地比例达70%，有灌溉条件的耕地只占51.5%。中、低产田数量过多是造成粮食平均单产水平较低、高产良种增产潜力难以发挥的主要因素。并且受土壤严重污染和耕地占优补劣等因素的影响，我国耕地面积减少和质量下降的趋势短期内难以根本解决。此外，单纯依赖化肥农药等农业投入品增加来提高粮食等农产品产量的途径，已经带来了一系列生态环境问题。

数据显示，全国约有1.4亿公顷耕地受农药污染，中重度污染耕地达到5000万公顷左右；耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿公顷。国内每年使用农膜约240万吨，但回收不足140万吨，已严重影响了部分地区粮食等作物的生产。

（二）保障粮食生产相关激励机制不完善，使地方政府和农民缺乏从事粮食生产的内生动力

近年来，受石油、煤炭、天然气等原材料涨价的影响，化肥、农药、农膜等农业生产资料价格呈上涨态势，加之农业人工费用不断增加，推动农业生产成本逐年提高。

从发展趋势看，农资价格上行压力加大、生产用工成本上升、全社会工资水平上涨的势头难以改变，粮食生产正逐步进入一个高成本时代，而粮食等主要农产品价格又受诸多因素制约长期低位徘徊，农业生产比较效益低的问题日益凸显，这也导致我国粮食生产主体功能区多位于我国人均GDP落后的省份，粮食生产大省、粮食生产大县也多可以称为“财政穷省”和“财政穷县”。

因此，在国家针对产粮大省、产粮大县利益补偿机制还不完善、补偿力度不足够大的前提下，地方政府要想发展经济改善民生只能依靠二、三产业的发展，而作为粮食主产区地方政府抓粮食生产则更多的是出于政治责任考虑，缺乏主动抓粮食生产的内生动力。

此外，随着我国城镇化、工业化快速发展，农村外出务工人员增多，特别是主产区一半以上的青壮年劳动力外出打工，农业劳动力结构性紧缺和种粮效益明显偏低，使粮食生产出现“副业化”趋势。一些地方倡导“一县一业”、“一村一品”，大力调整农业产业结构，种植黄姜、烤烟、魔芋、油料、棉花、中药材、桑、果树等经济作物也对粮食生产造成较大冲击。

据调查，农民每亩种粮实际受益320元～390元，而种植经济作物则受益大都在500元～1000元，有的甚至更多。因此，在上述因素叠加作用下，导致农民种粮积极性不高，粮食生产稳定发展难度加大。

（三）生产经营成本持续上升，使国内粮食产品失去国际竞争优势

国内粮食连年丰产丰收很大程度上是建立在大量施用化肥农药等农业投入品的基础之上。

目前，农民过量施肥已成为一种非常普遍甚至严重现象。据在全国粮食主产区的调查显示，部分农户化肥施用量折纯达到近30千克/公顷，是全国平均施用量的1.3倍。而过量施用化肥的直接结果是造成化肥施用的低效率，比如主要粮食作物的氮肥利用率仅有10.8%～40.5%。2014年以来，国内化肥年使用量保持在近6000万吨，相当于每千克化肥仅生产10千克粮食；农药年使用量超过180万吨，亩均施用量达到0.7千克，是世界平均水平的2.5倍，但粮食作物中农药的利用率不足40%，低于欧美发达国家15～25个百分点。同时，随着近年来国内耕地流转速度不断加快，土地租赁费用和人工成本也持续上涨。如2010年，全国亩均土地租赁费用为381.5元，到2016年亩均土地租赁费用在1000元以上。虽然近年土地租赁费用有所下降，但也普遍维持在800元左右，逼近土地租赁盈亏点，这在很大程度抵消了粮食规模经营带来的价格优势。农业投入品、土地流转价格和人工成本的持续攀升，导致粮食产品国内价格超过国际市场。因此，如何有效降低单位粮食生产成本和价格，已成为粮食产业的首要任务。

（四）现行科技评价导向与粮食生产实际脱节，科技成果转化最后一公里的难题难以破解

近年来，随着超级稻、杂交玉米、高产小麦及地膜覆盖等一大批突破性技术的广泛应用，科技创新在保障国家粮食安全中发挥了越来越重要的支撑作用。但与发达国家比较仍有较大差距，国内粮食科技进步增长空间仍然较大，突出表现在粮食科技成果转化率低的问题始终没有得到根本解决。现行科技评价体制下，政府财政科研资金主要用于支持粮食科技创新的基础研究和应用研究，对新技术和新品种的中试、孵化环节投入不足，致使科技人员研发方向与粮食生产实际脱节、科研院所学科建设与粮食产业发展方向脱节、科研立项与技术需求脱节，全国农业科研领域普遍存在重科研、轻推广，重SCI论文发表、轻实际应用成效现象。比较而言，从事粮食科学研究人员相对较多，而从事成果转化的人员相对较少、服务能力也较弱，农民、企业对先进适用技术的巨大需求与粮食科技服务供给不足的矛盾仍然非常突出。加上基层农技推广人才缺乏、技术推广服务手段滞后、农技推广资金欠缺等因素制约，使先进实用技术不能快速应用于粮食生产。

据统计，我国每年产生超过7000项农业科技成果，而真正转化为现实生产力的只有约 40%。目前，粮食主产区农业科技成果转化率不足40%，明显低于全国平均水平，更远低于发达国家80%以上水平。

二、扛稳我国粮食安全的政策建议

（一）强化粮食安全意识和责任

一是切实增强新形势下粮食安全意识。粮食安全是实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。在我国资源环境约束日益加大、粮食供求长期处于紧平衡和国内粮食生产成本快速攀升、粮食价格普遍高于国际市场的情况下，如何确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把饭碗牢牢端在自己手上，是必须应对的一个重大挑战。各地区、各部门要充分认识确保粮食安全的极端重要性和复杂性，进一步增强大局意识、责任意识，把保障粮食安全放在经济社会发展的突出位置。

二是全面加强粮食生产、储备和流通能力建设，承担起保障本地区粮食安全的主体责任。进一步稳定发展粮食生产，巩固和提高粮食生产能力；落实和完善粮食扶持政策，抓好粮食收购，保护农民种粮积极性；管好地方粮食储备，确保储备粮数量充足、结构合理、质量良好、调用高效；实施粮食收储供应安全保障工程，加强粮食流通能力建设；深化国有粮食企业改革，促进粮食产业健康发展；完善区域粮食市场调控机制，维护粮食市场稳定；健全粮食质量安全保障体系，落实监管责任；大力推进节粮减损，引导城乡居民健康消费。

（二）巩固和提高粮食生产能力

一是坚决守住耕地红线。落实最严格的耕地保护制度，确保现有耕地面积基本稳定、土壤质量不下降。规范耕地占补平衡，严格实行耕地“占一补一”、“先补后占”和“占优补优”。加强耕地质量建设，采取综合措施提高耕地基础地力，提升产出能力。对占用耕地特别是基本农田的，要实行剥离耕作层土壤再利用制度，开展补充耕地土壤改良和培肥。粮食主销区要确立粮食种植面积底线。严格执行政府领导干部耕地和基本农田保护离任审计制度。

二是加快建设高标准农田。按期完成全国高标准农田建设总体规划确定的建设任务。粮食主产区要切实用好中央财政补助资金，落实配套措施，大规模改造中低产田，把产粮大县建成粮食核心产区，增加粮食产量。粮食主销区和产销平衡区要建设一批旱涝保收、高产稳产的口粮田，稳定和提高粮食自给率。加强农田水利建设，实施农业节水重大工程，解决好农田灌溉“最后一公里”问题，不断提高农业综合生产能力。

三是建立新型粮食生产经营体系。积极培育种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型粮食生产经营主体，对其用于晾晒、烘干、仓储、加工等配套设施的建设用地给予支持。加快建立健全承包土地经营权流转市场，鼓励有条件的农户在自愿的前提下，将承包土地经营权流转给新型粮食生产经营主体。在流转过程中，要避免“非粮化”、坚决禁止“非农化”。采取财政扶持、信贷支持等措施，推行合作式、订单式、托管式等粮食生产经营服务模式，积极发展粮食社会化服务。通过政府购买服务等方式，支持具备条件的经营性服务组织承担粮食领域公益性服务。

四是增强粮食可持续生产能力。发展节水农业和旱作农业，推广节能技术和测土配方施肥，坚决制止过度开发农业资源、过量使用化肥农药农膜和超采地下水等行为。推广循环农业技术，提高粮食生产资源利用效率。大力推进机械化深松整地、保护性耕作、施用有机肥和秸秆还田，加快实施土壤有机质提升补贴项目。鼓励发展木本油料，拓宽粮油供给来源。加强农业气象灾害防御、有害生物和病虫害防控等防灾减灾体系建设。

（三）强化科技支撑国家粮食安全

一是持续提高粮食生产科技水平。将提高粮食单产作为主攻方向，加大财政投入，鼓励引导社会资本参与粮食生产科技创新与推广运用，努力提高科技对粮食生产的贡献率。培育和推广“高产、优质、多抗”粮油品种。大规模开展粮食高产创建和增产模式攻关，集成推广高产、高效、可持续的技术和模式。加快发展农业机械化，强化农机农艺深度融合，实现粮食作物品种、栽培技术和机械装备的集成配套。建立基层农技推广机构和人员绩效考核激励机制。

二是持续加大粮食作物科技创新支撑力度。建议由中央财政出资，在我国粮食主产省份设立“粮食作物科技创新专项资金”，形成中央政府出钱，地方出科技，粮食主产省出粮食的发展机制。在我国粮食主产省份设立的“粮食作物科技创新专项资金”主要用于解决粮食生产的关键技术创新问题。资金规模可按主产省份相应粮食作物的种植面积来安排，如一亩小麦、或者玉米、或者水稻种植面积中央财政投入科技创新研究资金1元钱。这将有利于调动粮食主产省份发展粮食生产的积极性，协调粮食主产省份工业化、城市化和农业现代化的共同发展；有利于向我国粮食主产省份集聚科技创新力量，推动科技与经济的结合，促进粮食主产区突破相应的粮食生产关键技术；有利于我国粮食作物科技成果的快速转化，为我国粮食生产提供更强有力的支撑。

（四）切实保护种粮积极性

一是落实和完善粮食扶持政策。认真完善和落实粮食补贴政策，提高补贴精准性、指向性，改变目前多项补贴与“土地承包使用权”挂钩政策，将补贴资金精准用于粮食生产者。新增粮食补贴要向粮食主产区和主产县倾斜，向新型粮食生产经营主体倾斜。加强补贴资金监管，确保资金及时、足额补贴到粮食生产者手中。引导和支持金融机构为粮食生产者提供信贷等金融服务。完善农业保险制度，对粮食作物保险给予支持。

二是建立粮食产区与销区之间的利益补偿机制。建议国家建立粮食省外调出奖励基金，对粮食调出省实行粮食调出奖励政策，根据调出原粮及粮食加工品数量给予奖励。按照“谁受益、谁补偿”的原则，由国家或粮食销区对粮食产区给予补偿，这也有利于区域间的协调发展，有利于推动粮食消费中的厉行节约。

三是努力提高种粮比较收益。完善粮食市场价格形成机制，引导粮食价格保持合理水平。鼓励和引导农业产业化龙头企业与粮食生产者建立紧密的利益联结关系，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让粮食生产者分享加工销售的收益。健全重要农资储备制度，稳定农资价格。

（五）强化粮食质量安全治理

一是加强源头治理。土壤受污染严重地区要采取耕地土壤修复、调整种植结构、划定粮食生产禁止区等措施，从源头上防治粮食污染。健全化肥、农药等农业投入品监督管理制度，大力推广高效肥和低毒低残留农药。建立耕地土壤环境监测网络，加快建成农村垃圾、农药包装废弃物、污水等收集处理系统，有效解决耕地面源污染问题。

二是健全粮食质量安全保障体系。完善粮食质量安全标准体系，实行从田间到餐桌的全过程监管制度。加强监测预警，严防发生区域性、系统性粮食质量安全风险。加强对农药残留、重金属、真菌毒素超标粮食的管控，建立超标粮食处置长效机制，禁止不符合食品安全标准的粮食进入口粮市场。健全粮食产地准出制度和质量标识制度。

三是落实粮食质量安全监管责任。严格实行粮食质量安全监管责任制和责任追究制度，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。加强基层粮食质量安全监管，强化县乡两级监管责任。深入开展粮食质量安全治理整顿，完善不合格粮食处理和有关责任者处罚机制。

作者简介：许保疆（1979-），男，副研究员。研究方向：农业经济、农业科技管理。

作者单位：河南省农业科学院河南 郑州 450002

通信地址：450002 河南省郑州市花园路116号 河南省农业科学院办公室许保疆（收），Tel：13700889839，E-mail：13700889839@126.com。

关键词： 粮食生产 粮食安全 粮食作物